Organisation du contrôle et de la surveillance de la sûreté nucléaire dans les grandes installations nucléaires belges.
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1. Résumé
L'AFCN (l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire) est responsable de la surveillance et du contrôle exercés par les autorités dans les domaines de la radioprotection et de la sûreté nucléaire au sein des installations nucléaires belges.
La Belgique compte plusieurs milliers d'installations nucléaires de divers types allant des centrales nucléaires de Doel et de Tihange, des usines de fabrication du combustible, des centres d'étude, des universités, ... aux hôpitaux et aux cabinets dentaires.
La demande d'une autorisation et la réception de l'installation constituent la première forme de contrôle de ces installations.
Ensuite, des inspections sont effectuées par l'AFCN. Aussi, des missions de contrôle sont confiées par l'AFCN aux organismes agréés (1) sous la responsabilité de l'AFCN . Ces inspections et contrôles servent à vérifier que l'exploitant développe ses activités en toute sûreté. Ils sont effectués à différents niveaux et par diverses instances.
En plus, des contrôles de sûreté susmentionnés, l'AFCN procède également à des inspections relatives à des matières telles que la non-prolifération des matières fissiles, la protection physique des substances radioactives transportées ou stockées sur les sites nucléaires...
Ce dossier d'information présente l'organisation du contrôle et de la surveillance de la sûreté nucléaire dans les grandes installations nucléaires belges (les installations nucléaires de classe I) et explique les diverses tâches remplies à ce niveau par l'exploitant, l'organisme agréé et l'AFCN.
2. Organisation du contrôle et de la surveillance de la sûreté nucléaire dans les installations nucléaires belge
Le contrôle et la surveillance de la sûreté nucléaire dans les installations nucléaires belges de classe I comptent plusieurs phases et plusieurs niveaux.
Les installations belges de classe I sont :
- La production nucléaire d'électricité à Doel ( 4 centrales nucléaires);
- La production nucléaire d'électricité à Tihange (3 centrales nucléaires);
- L'Institut des Radio-Eléments (IRE) à Fleurus;
- L'Institut des Matériaux et Mesures de Référence (IRMM) à Geel;
- Le Centre d'Etude de l'énergie Nucléaire (SCK•CEN) à Mol;
- Les producteurs de combustible nucléaire Belgonucleaire (BN) et FBFC-International à Dessel;
- Le réacteur Thetis de l'Université de Gand;
- Belgoprocess (BP) à Dessel, chargé du traitement des déchets radioactifs.
2.1. Autorisation de création et d'exploitation et réception de l'installation
La première phase du contrôle public précède le démarrage ou la modification des activités d'une installation nucléaire. Chaque installation nucléaire de classe I doit obtenir une autorisation de création et d'exploitation. Avant que cette autorisation soit délivrée, la demande fait l'objet d'une étude et d'une évaluation approfondies qui passent en revue tous les aspects relatifs à la sûreté nucléaire. L'AFCN recueille divers avis auprès des autorités locales, des autorités internationales, de l'organisme agréé, ... Finalement, le Conseil Scientifique (2) rend un avis sur la demande. En cas d'avis positif, l'autorisation est accordée par le Roi.
Après l'octroi de cette autorisation de création et d'exploitation, l'installation doit être réceptionnée avant de pouvoir commencer ses opérations. A ce niveau, l'OA et l'AFCN vérifient si l'installation est conforme aux conditions de l'autorisation de création et d'exploitation.
De même, la cessation d'activités ou le démantèlement des installations de classe I existantes nécessitent une autorisation spécifique qui s'accompagne de contrôles en matière de sûreté nucléaire.
2.2. Contrôle lors de l'exploitation : contrôle à divers niveaux par diverses instances
La phase suivante concerne le contrôle au cours de l'exploitation de l'installation. Il s'opère à divers niveaux et est effectué par diverses instances. L'organisation de ces contrôles est présentée schématiquement ci-après.
Le service de contrôle physique (CP) de l'exploitant constitue le premier niveau. Le service de contrôle physique est généralement chargé de contrôler la présence des mesures nécessaires afin de garantir le respect de la réglementation sur la protection des travailleurs, de la population et de l'environnement. Le service de contrôle physique a notamment pour mission d'examiner et de contrôler les mesures de protection, d'examiner et d'approuver les projets ou les modifications apportées à l'installation, d'étudier les mesures nécessaires à prendre pour chaque incident ou accident, etc.
Le deuxième niveau consiste en des contrôles systématiques effectués par l'organisme agréé. Ces contrôles s'effectuent sur une base régulière. Ce contrôle peut être quasi quotidien, mais il peut également se limiter à quelques opérations par trimestre en fonction de l'installation. Ainsi pour les centrales nucléaires de Doel et de Tihange, par exemple, l'OA désigne un expert spécifique, agréé par l'AFCN, pour effectuer le contrôle lors de l'exploitation. L'organisation de ces contrôles est telle qu'un expert de l'OA est présent quasi quotidiennement sur le site des centrales nucléaires. Ces experts des OA sont à leur tour aidés par une série d'autres experts des OA qui disposent d'une expertise et d'une expérience approfondies dans des domaines spécifiques tels que l'instrumentation, les plans d'urgence, les études de criticité, etc. Les tâches des OA consistent notamment à contrôler le bon fonctionnement du service de contrôle physique, à réceptionner les nouvelles installations ou les installations modifiées, à contrôler et à approuver préalablement les décisions du service de contrôle physique pour toute une série d'aspects...
Le troisième niveau de contrôle est assumé par l'AFCN, qui est en outre compétente pour surveiller le bon fonctionnement des organismes agréés. Les inspections de l'AFCN sont effectuées par des inspecteurs nucléaires. Ces inspecteurs bénéficient d'attributions plus larges que celles des experts des OA et ils disposent, si nécessaire, d'outils d'inspection et de police judiciaire, ce qui leur permet de prendre des mesures d'urgence en vue de protéger les travailleurs, la population ou l'environnement. Les inspecteurs nucléaires ainsi que les autres experts de l'AFCN ne sont pas rattachés à un site ou à une installation spécifique. L'expertise et l'expérience des inspecteurs et des experts sont utilisées lorsque c'est nécessaire afin d'optimiser la méthode de travail. Les inspections de l'AFCN complètent les contrôles des OA : l'objectif n'est certainement pas que l'AFCN effectue de nouveau les tâches de l'OA.
Dans un souci d'optimiser l'efficacité de ces contrôles aux divers niveaux, des réunions de consultation rassemblent périodiquement l'AFCN et l'OA, l'AFCN et l'exploitant ou encore l'OA et l'exploitant. Ces réunions de consultation sont l'occasion de traiter des points spécifiques et de déterminer les actions nécessaires pour certains problèmes. L'AFCN apporte à l'OA le support nécessaire dans le cadre de l'exécution de ses tâches.
Il peut s'agir d'une inspection conjointe menée avec un des experts de l'OA ou de la mise en place d'une campagne d'inspections conjointes axée sur un point spécifique. Lorsque ces inspections et contrôles révèlent des problèmes, des manquements, ou des infractions, ceux-ci doivent être évalués. Ils doivent, si nécessaire, faire l'objet d'un rapport de l'OA à l'AFCN et ils doivent être corrigés par l'exploitant.
Si l'OA ne parvient pas à obtenir les corrections qui s'imposent ou en cas d'urgence, l'OA avertit l'AFCN et cette dernière peut éventuellement avoir recours à des compétences judiciaires pour faire respecter les mesures prises. En fonction du degré de gravité et du risque potentiel, il peut s'agir d'actions correctives (voir, par exemple, l'audit d'Electrabel), d'une amende pécuniaire avec perception immédiate, d'une amende administrative, de poursuites pénales (pro justitia), de la mise sous scellés d'établissements, d'installations (voir, par exemple, l'accident à Sterigenics), d'objets, d'appareils ou de matières.
2.3. Contrôles spécifiques et autres missions de l'AFCN
L'AFCN intervient principalement au niveau des aspects qui ne relèvent pas de la compétence des OA ou dans des matières pour lesquelles les attributions de police des inspecteurs nucléaires de l'AFCN sont requises. Les quelques exemples suivants illustrent ce propos.
- Les inspecteurs de l'AFCN sont spécifiquement compétents pour mener des inspections suite à des incidents ou accidents. Dans ces situations, l'intervention des inspecteurs de l'AFCN peut être nécessaire en vue d'imposer immédiatement les mesures nécessaires de protection des travailleurs, du public et de l'environnement. L'AFCN est alors également responsable de la communication à l'égard du public, du monde politique et du monde judiciaire si cela s'avère nécessaire ;
- Les inspections menées dans le cadre des ‘safeguards' (non-prolifération des matières fissiles) et de la protection physique des substances radioactives transportées ou stockées sur les sites nucléaires ;
- Les missions que confient les parquets aux inspecteurs nucléaires dans le cadre des enquêtes judiciaires ;
- Le traitement de problèmes syndicaux au sein d'entreprises nucléaires ;
- Le traitement de plaintes orales ou écrites à l'encontre d'un exploitant d'une installation nucléaire formulées par des travailleurs, des riverains, etc. Voir, par exemple, le dossier d'informations relatif à la protection des travailleurs du SCK•CEN;
- Le traitement de plaintes concernant le fonctionnement des O.A. ;
- Les missions spécifiques des officiers de police judiciaire : les auditions, l'établissement de pro justitia, la mise sous scellés d'une installation.
- Un team d'experts surveille en permanence la radioactivité dans l'environnement et la chaîne alimentaire
- La gestion du réseau TELERAD, qui mesure continuellement la radioactivité dans l'air et l'eau des rivières sur toute la Belgique
- Dans le cadre du plan d'urgence nucléaire et des exercices de ces plans d'urgence, les experts de l'AFCN participent à plusieurs cellules de consultation et jouent un rôle dans l' élaboration et les modifications des plans d'urgence.
Outre les grandes installations de classe I, il existe des milliers d'autres installations de classe II (par exemple, un service hospitalier de radiothérapie, un accélérateur de particules, etc.) et de classe III (par exemple, un cabinet dentaire équipé d'un appareil de radiologie). La structure de contrôle et de surveillance est similaire pour ces installations.
L'AFCN établit des programmes d'inspections spécifiques qui traitent, en fonction du temps, des objectifs et des priorités, des aspects bien définis pour certains groupes d'installations déterminés à l'avance. Voici quelques exemples de ces campagnes d'inspections ciblées :
- Les campagnes hospitalières lors desquelles des équipes multidisciplinaires composées de médecins, d'ingénieurs et de radiophysiciens examinent en détail les aspects relatifs à la radioprotection dans les hôpitaux ;
- La campagne d'inspections destinée aux dentistes
- Les applications de chantier (gammagraphie et radiographie industrielles)
La campagne d'inspections concernant les équipements de sauvegarde dans les installations de classe II de plus grande taille.
3. Suivi de l'efficience du système d'inspections et de contrôles
L'AFCN est tenue de vérifier l'efficience des inspections et contrôles susmentionnés pour ensuite évaluer les résultats de l'ensemble du système d'inspections et de contrôles « sur le terrain ». Cette évaluation prend notamment place lors des réunions de consultation avec l'OA et elle est renforcée par la collaboration complémentaire entre l'AFCN et l'OA.
Les inspections et contrôles effectués par l'OA et l'AFCN consistent en un « assessment » ciblé des activités de l'exploitant afin de repérer tout problème, manquement ou infraction éventuels par rapport aux obligations de l'exploitant. Ils ne soustraient en rien l'exploitant de l'ensemble de ses obligations et responsabilités fondamentales en vue de garantir la sûreté de ses installations et la protection de ses travailleurs, de la population et de l'environnement. Les inspections et contrôles peuvent inclure les aspects suivants : examens, études, observations, mesures, tests effectués par ou au nom de l'AFCN ou de l'OA afin de vérifier que les matériaux, les composants, les systèmes, les structures, mais également les activités, processus et procédures opérationnels ainsi que les compétences et prestations des personnes concernées correspondent aux prescriptions de la réglementation relative aux rayonnements ionisants, aux conditions d'exploitation prévues dans les autorisations et à la sûreté en général.
Les leçons tirées de ces inspections et contrôles peuvent entraîner des adaptations et/ou la clarification de la réglementation existante ou encore la modification des autorisations de création et d'exploitation des exploitants.
4. Conclusion
La mission générale de l'AFCN consiste à assurer une protection optimale des travailleurs, de la population et de l'environnement contre les dangers des rayonnements ionisants.
Cette mission s'opère à différents niveaux : autorisations préalables, réception des installations par l'OA, contrôles et inspections techniques et systématiques de l'AFCN, campagnes d'inspections spécifiques, adaptation et/ou clarification de la réglementation, etc.
Par ailleurs, l'AFCN remplit d'autres missions de contrôle pour lesquelles elle est seule compétente, comme les inspections et contrôles spécifiques suite aux incidents et accidents, les contrôles dans le cadre des safeguards, la surveillance du bon fonctionnement de l'OA, etc.
Des réunions de consultation régulières lors desquelles sont traités des problèmes spécifiques permettent d'optimiser les flux d'informations entre l'OA et l'AFCN.
L'AFCN a donc mis en place des relations avec les OA et les exploitants des installations nucléaires en vue de développer un système d'inspections et de contrôles efficace, cohérent et efficient qui permette d'atteindre un haut niveau de sûreté nucléaire et de radioprotection sur le territoire belge.
Les exploitants restent légalement responsables de la sûreté de l'exploitation de leurs installations et, en tant que tel, ce sont les services internes de contrôle physique des exploitants qui se trouvent en première ligne pour garantir et améliorer la sûreté nucléaire.
Les organismes agréés, dont la tâche principale, confiée par l'AFCN, est d'effectuer les contrôles techniques en matière de sûreté et ce sous la responsabilité de l'AFCN, emploient un effectif constitué de 40 à 45 personnes chargées des inspections techniques au sein des installations de classe I.
Au sein de l'AFCN, environ 25 experts, dont plus de la moitié sont chargés de missions de contrôle spécifiques, sont actifs dans le domaine de la sûreté nucléaire des installations de classe I.
(1) Il s'agit d'un organisme agréé par l'AFCN qui effectue des contrôles systématiques sous la responsabilité de l'AFCN.
(2) Le Conseil Scientifique a notamment pour mission de rendre un avis sur l'octroi d'autorisations à de nouvelles installations nucléaires ou sur la prolongation, l'extension ou la modification des autorisations des grandes installations nucléaires.
